सङ्घीय शासनव्यवस्था : विषयगत प्रश्नोत्तर (२४ मङ्सिर २०८२, बुधबार)

१.  नेपालमा सङ्घीय शासनव्यवस्था को अभ्यासमाथि समीक्षात्मक टिप्पणी गर्दै यसको कार्यान्वयनलाई प्रभावकारी तुल्याउन गर्नुपर्ने सुधारका उपाय प्रस्तुत गर्नुहोस् ।

 राज्यशक्तिलाई बाँडफाँट गरी तल्लो तहसम्म पु¥याइँ नागरिकको अधिकाधिक सहभागिता र स्वामित्वमा शासन सञ्चालन गर्दै नागरिकलाई शासनको सुखद अनुभूति गराउन अवलम्बन गरिएको व्यवस्थालाई सङ्घीय शासनव्यवस्था भनिन्छ । नेपालको संविधानले सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको संरचनायुक्त सङ्घीय शासनव्यवस्थाको परिकल्पना गरेको छ । संवैधानिक परिकल्पनाबमोजिम तिनै तहका राजनीतिक तथा प्रशासनिक संरचना तयार भई कार्यसम्पादन हुँदै आएको छ । सङ्घीय शासनव्यवस्थाको अभ्यास गरेको एक दशकको अवधिमा मिश्रित परिणाम देखिएका छन् । सङ्घीयताको अभ्यासको क्रममा देखिएका सकारात्मक र नकारात्मक पक्ष यस प्रकार छन् :

– एकल र साझा सूचीमा तहगत सरकारका अधिकार उल्लेख गरिएको र सोको विस्तृतीकरण गरी अधिकार क्षेत्रमा प्रस्टता ल्याउने प्रयास गरिएको छ । सङ्घीयता कार्यान्वयनको एक दशकको अनुभवको आधारमा कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदनलाई परिमार्जन गर्ने भनिए तापनि सो हुन सकेको छैन,

– नीति तथा कानुन निर्माणमा तहगत समन्वय एवं तहगत विवाद समाधानका लागि समन्वय र अन्तरसम्बन्धसम्बन्धी छुट्टै ऐन जारी हुनु सकारात्मक भए पनि ऐनले परिकल्पना गरेबमोजिमका संयन्त्र अपेक्षाकृत रूपमा सक्रिय छैनन्,

– सङ्घीय शासनव्यवस्था  अनुकूल कानुनहरू संशोधन, परिमार्जन र खारेजी हुनुपर्नेमा सो हुन सकेको छैन । खानी तथा खनिज पदार्थ ऐनलगायतका प्राकृतिक स्रोत परिचालनसम्बन्धी कानुन, शिक्षा ऐन, प्रहरी ऐन, निजामती सेवा ऐन जस्ता महत्वपूर्ण कानुन परिमार्जन हुन सकेका छैनन् । अझै पनि पुरानै कानुनबाट कार्यसम्पादन हुँदा सङ्घीय शासनव्यवस्थाको प्रभावकारिता कमजोर भई शासनव्यवस्थामाथि नै प्रश्न उठ्न थालेको छ,

– कतिपय मौलिक हक कार्यान्वयनका लागि कानुनी र संस्थागत संरचना तयार हुन बाँकी नै छन् । मौलिक हक कार्यान्वयनमा तीन तहका सरकारको समन्वय र सहकार्यको ढाँचा तयार हुन सकेको छैन,

– साझा अधिकारको सूचीमा रहेका विषयमा कानुन निर्माण हुन नसक्दा प्रदेश र स्थानीय तहहरू संवैधानिक अधिकार उपभोग गर्नबाट वञ्चित हुनु परेको छ । तल्लो तहका सरकार कानुनी र स्रोतसाधनका दृष्टिले सुदृढ हुन नसक्दा अपेक्षाकृत रूपमा कार्यसम्पादन हुन सकेको छैन,

– प्रदेश तथा स्थानीय तहको क्षमता विकास हुन नसक्दा यी तहहरूबाट संवैधानिक जिम्मेवारी निर्वाह हुन सकेको छैन । उदाहरणको लागि घर जग्गा धनी पुर्जा वितरण कार्य स्थानीय तहको एकल अधिकारमा रहे पनि हालसम्म सङ्घीय कार्यालयबाट हुँदै आएको छ । स्थानीय तहलाई सक्षम बनाई सरकारी सेवा सुविधा तल्लो तहसम्म पु¥याउने कार्य सङ्घ सरकारको प्राथमिकतामा पर्न सकेको छैन,

– सङ्घीय शासनव्यवस्थामा राजनीतिक तथा प्रशासनिक संरचना चुस्त र छरितो बनाउन सकिने सम्भावना रहँदारहँदै पनि भद्दा संरचना तयार गरिएको छ । प्रदेश तथा स्थानीय तहले सङ्घीय तहका संरचनासँग समानान्तर देखिने खालका संरचना बनाउँदा अनुत्पादक खर्चमा बढोत्तरी भएको छ । सङ्घीय शासनव्यवस्थालाई अनावश्यक रूपमा खर्चिलो बनाइएको छ,

– राजनीतिक दलका संरचना, कार्यप्रणाली र कार्यसंस्कृति सङ्घीयताको मर्म अनुकूल हुन नसक्दा प्रदेश तहमा शासकीय अस्थिरता बढ्दो छ । यसले सङ्घीय व्यवस्थाप्रति नागरिक असन्तुष्टि बढाउन बल पु¥याएको छ, 

– सङ्घको तुलनामा प्रदेश तथा स्थानीय तहको खर्च आवश्यकता र राजस्व क्षमताबिचको खाडल उच्च रहेको छ । स्रोत बाँडफाँटमा समन्यायिकता कायम गर्न संविधानले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई वित्तीय सङ्घीयताको संरक्षकको भूमिका प्रदान गरे पनि सङ्घीय कानुनले आयोगको क्षेत्राधिकार सङ्कुचित बनाएको छ । आयोगले नेपाल सरकार र प्रदेश सरकारलाई गर्ने सिफारिसको कार्यान्वयन अवस्था कमजोर छ,

– ससर्त अनुदानको माध्यमबाट नेपाल सरकार प्रदेश तथा स्थानीय तहको क्षेत्राधिकारभित्र प्रवेश गरेको देखिन्छ । यसले तल्ला तहका सरकारको स्वायत्तता र विनियोजन दक्षतालाई कमजोर बनाएको छ । ससाना आयोजनामा सङ्घ र प्रदेश सरकार प्रवेश गर्दा स्थानीय तहबाट कार्यान्वयन हुने आयोजनामा दोहोरोपना देखिने गरेको छ,

– प्रदेश लोक सेवा आयोगहरू गठन भई कामकारबाही अगाडि बढाउँदा प्रदेश तथा स्थानीय तहमा जनशक्ति प्राप्तिमा सहज भएको छ । तथापि सङ्घीय निजामती सेवा ऐनको अभावमा कर्मचारीको वृत्ति विकाससम्बन्धी विषय सम्बोधन हुन सकेको छैन । यसले कर्मचारीतन्त्रको मनोबल कमजोर बनाएको छ, 

– सङ्घीय सरकारबाट प्रदेश र स्थानीय तहको प्रशासनिक नेतृत्व छिटो छिटो परिवर्तन गर्दा तल्ला सरकारमा प्रशासनिक अस्थिरता बढेको छ । स्थानीय तहमा प्रमुख प्रशासकीय अधिकृत खटन पटन गर्ने स्पष्ट मापदण्ड नहुँदा अपारदर्शिता मौलाएको छ,

– प्रदेश सरकारले स्थानीय तहमा कर्मचारी कामकाजका लागि अन्तरपालिका खटनपटन गर्ने तर रिक्त स्थानमा तत्काल कर्मचारी भर्ना गर्न नसक्दा दुर्गमका स्थानीय तहमा कर्मचारीको अभाव देखिएको छ,

– प्रदेश तथा स्थानीय तहबाट सञ्चालन हुने आयोजनाका लागि जग्गा प्राप्ति, वन क्षेत्र प्रयोग, वातावरणीय अध्ययनलगायतका विषय जटिल बन्दै गएका छन् । यी विषय कानुनी रूपमा सहजीकरण हुन नसक्दा विकास निर्माण प्रक्रिया प्रभावित हुने गरेको छ,

– सङ्घीय शासनव्यवस्था  अवलम्बन गरेपश्चात् राज्यका निकायमा पिछडिएको समुदायको उपस्थिति बढेको छ । तथापि समावेशिताको मर्म अनुकूल राजनीतिक संरचनामा प्रतिनिधित्व हुन सकेको छैन । विविधता व्यवस्थापनका लागि सङ्घीय शासनव्यवस्था  अवलम्बन गरेको भन्ने तर्क गर्दै गर्दा समाजको विविधता सम्बोधन हुने गरी प्रतिनिधित्व सुनिश्चित गर्न सकिएको छैन,

– निर्वाचन पद्धति खर्चिलो बन्दै जाँदा आर्थिक रूपमा कमजोर वर्ग राज्यको मूलधारमा प्रवेश गर्न कठिन देखिएको छ ।

सङ्घीय शासनव्यवस्थाको प्रभावकारिताको लागि सुधारका उपाय ः

– कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन परिमार्जन गरी अधिकार क्षेत्रमा देखिएका अष्पष्टता प्रस्ट पार्ने,

– साझा अधिकारका विषयका नीति, कानुन तथा आवश्यकता अनुसार सङ्घीयमानक एवं मापदण्ड तर्जुमा गरी लागु गर्ने,

– प्रदेश र स्थानीय तहको कानुन निर्माणमा देखिएका समस्या समाधान गर्न सहजीकरण गर्ने,

– विवाद समाधान तथा तहगत समन्वय र अन्तरसम्बन्ध अभिवृद्धिसँग सम्बन्धित संयन्त्रलाई क्रियाशील बनाउने,

– स्रोतसाधनको समन्यायिक बाँडफाँटका लागि राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई अधिकार र स्रोतसाधन सम्पन्न बनाउने,

– प्राकृतिक स्रोत परिचालन तथा लाभ बाँडफाँटसम्बन्धी एकीकृत कानुन तर्जुमा गरी लागु गर्ने,

– राजनीतिक दलसम्बन्धी कानुन परिमार्जन गरी सङ्घीय संरचना अनुकूल हुने गरी दलीय संरचना र कार्यप्रणाली निश्चित गर्ने,

– आयोजना वर्गीकरणसम्बन्धी मापदण्ड तीन वटै तहले कडाइका साथ लागु गर्ने,

– प्रदेश तथा स्थानीय तहको क्षेत्राधिकार अन्तर्गत सङ्कलन हुने राजस्व वृद्धि गरी प्रदेश र स्थानीय तह क्रमशः आत्मनिर्भर हुने अवस्था सिर्जना गर्ने,

– सङ्घीय निजामती सेवा ऐन यथाशीघ्र जारी गरी प्रशासनिक सङ्घीयता व्यवस्थापनका कार्य छिटो सम्पन्न गर्ने,

– सङ्घीय शिक्षा ऐन तथा सङ्घीय प्रहरी ऐन जस्ता महìवपूर्ण कानुन यथाशीघ्र जारी गर्ने तथा सङ्घीय शासनव्यवस्थाको प्रतिकूल हुने देखिएका कानुन परिमार्जन गर्ने,

– तीन वटै तहका राजनीतिक तथा प्रशासनिक संरचना चुस्त र छरितो बनाई प्रशासनिक खर्च न्यूनीकरण गर्ने,

– मौलिक हक कार्यान्वयनका लागि आवश्यकता अनुसार कानुनी तथा संस्थागत संरचना तयार गरी तीन तहका सरकारबिच सहकार्यको ढाँचा तयार गर्ने,

– प्रदेश तथा स्थानीय तहको क्षमता विकास गरी संवैधानिक जिम्मेवारी वहन गर्न सक्ने गरी सक्षम बनाउन सङ्घ सरकारले पहल गर्ने,

– निर्वाचन कानुन र राजनीतिक दलसम्बन्धी कानुन परिमार्जन गरी निर्वाचन पद्धतिलाई मितव्ययी र खर्च प्रक्रियालाई पारदर्शी बनाउने ।

– अन्त्यमा नेपालमा दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको नागरिक अपेक्षा पूरा गर्न नेपालको संविधानले सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासनव्यवस्थाको परिकल्पना गरेको छ । सङ्घीय व्यवस्था आफैँमा खर्चिलो व्यवस्था नहुँदा नहुँदै पनि व्यवस्थापकीय कमजोरीका कारण यो व्यवस्था खर्चिलो देखिएको छ । नेपालको लागि विल्कुलै नयाँ मानिएको यस व्यवस्थामा देखा परेका कमी कमजोरीहरू सुधार गर्दै यसको प्रभावकारिता अभिवृद्धि गर्नु आजको आवश्यकता हो ।

२.  प्रदेशका एकल अधिकारको सूची अन्तर्गत रहेका कुनै १० महत्वपूर्ण अधिकार उल्लेख गर्नुहोस् ।

 नेपालको संविधानले राज्यशक्तिलाई सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहमा बाँडफाँट गरी अभ्यास गर्ने व्यवस्था गरेको छ । संविधानको अनुसुची–६ मा प्रदेशका एकल अधिकार अन्तरगत २० प्रकारका अधिकार उल्लेख गरिएको छ । यी अधिकारका विषयमा प्रदेश सभाले कानुन तर्जुमा गरी प्रदेश सरकारको कामकारबाहीमा सहयोग गर्छ । 

प्रदेशका दस एकल अधिकार :

– प्रदेश प्रहरी प्रशासन र शान्ति सुरक्षा,

– प्रदेश निजामती सेवा र अन्य सरकारी सेवा,

– प्रदेश अनुसन्धान ब्युरो,

– प्रदेश लोक सेवा आयोग,

– प्रदेश सरकारी कार्यालयको भौतिक व्यवस्थापन र अन्य आवश्यक विषय,

– प्रदेश तथ्याङ्क,

– प्रदेश विश्वविद्यालय, उच्च शिक्षा, पुस्तकालय, सङ्ग्रहालय,

– स्वास्थ्य सेवा,

– प्रदेशभित्रको व्यापार,

– प्रदेश लोकमार्ग ।

– यसरी प्रदेशका एकल अधिकार अन्तर्गत मूलतः प्रदेशको प्रहरी तथा प्रशासनिक संयन्त्र, शिक्षा, स्वास्थ्य, तथ्याङ्क, व्यापार तथा प्रदेशभित्रका विभिन्न भौतिक पूर्वाधारसम्बन्धी विषय समावेश भएको पाइन्छ ।

३.  सार्वजनिक ऋण परिचालन गर्दा ध्यान दिनुपर्ने विषय उल्लेख गर्नुहोस् ।

 बजेट घाटा पूर्ति गर्न सरकारले लिने ऋणलाई सार्वजनिक ऋण भनिन्छ । यस्तो ऋण आन्तरिक र बाह्य गरी दुई प्रकारको हुन्छ । यो सरकारको वित्त नीतिको महìवपूर्ण औजार भएकाले सरकारले अर्थतन्त्रमा वाञ्चित प्रभाव पार्न सार्वजनिक ऋण परिचालन गर्ने गर्छ । तथापि सरकारले स्वेच्छाचारी ढङ्गले सार्वजनिक ऋण लिन सक्दैन । कानुनद्वारा यसको सीमा निर्धारण गरिएको हुन्छ । सार्वजनिक ऋण परिचालन गर्दा मूलतः देहायका विषयमा ध्यान दिनु पर्छ ः

– समष्टिगत आर्थिक स्थायित्व हुने गरी ऋण उपयोग गर्ने,

– पुँजी निर्माण र दीर्घकालीन लाभ दिने प्रकृतिका उत्पादनशील र रोजगारमूलक क्षेत्रमा परिचालन गर्ने,

– सार्वजनिक ऋणलाई सरकारको राजस्व वृद्धिमा टेवा पुग्ने गरी परिचालन गर्ने,

– ऋण परिचालनबाट साँवा र ब्याज भुक्तानी सुनिश्चित हुने परियोजना छनोट गरी उपयोग गर्ने,

– साधारण प्रकृतिका खर्च र अनुत्पादक क्षेत्रमा सार्वजनिक ऋण लगानी नगर्ने,

– सार्वजनिक निजी साझेदारीलाई प्रोत्साहित गर्ने गरी ऋण परिचालन गर्ने,

– बाह्य ऋण परिचालन गर्दा सहुलियतपूर्ण ऋणलाई प्राथमिकता दिने,

– आन्तरिक ऋण परिचालन गर्दा निजी क्षेत्र बजारबाट विस्थापित हुन सक्ने अवस्थाप्रति सचेत रहने,

– ऋण सेवा खर्चमा कमी ल्याउने गरी साँवा ब्याज भुक्तानीको व्यवस्था मिलाउने,

– सार्वजनिक ऋण परिचालनको अवस्थाको बारेमा सार्वभौम संसद्लाई प्रस्ट जानकारी गराउने,

– अन्त्यमा सार्वजनिक ऋण तत्काल सरकारको दायित्वको रूपमा देखिए पनि नागरिकबाट सङ्कलित करबाट क्रमशः भुक्तानी हुने हुँदा ऋणको भार नागरिकमाथि नै रहन्छ । सार्वजनिक ऋणको परिचालनबाट आर्थिक सामाजिक प्रतिफल सुनिश्चित भई ऋणको औचित्य पुष्टि हुन सक्ने गरी परिचालनमा जोड दिनु पर्छ ।

४.  सार्वजनिक–निजी साझेदारी भनेको के हो ? नेपालमा सार्वजनिक–निजी साझेदारीका परियोजना कार्यान्वयन गर्ने निकाय र तरिकाबारे जानकारी प्रस्तुत गर्दै सार्वजनिक–निजी साझेदारी मोडेलबाट कार्यान्वयन गर्न नहुने भनी पहिचान भएका परियोजना उल्लेख गर्नुहोस् ।

 सरकारी क्षेत्र र निजी क्षेत्रबिच जोखिम, जिम्मेवारी, लागत र लाभ बाँडफाँट गरी आपसी सहकार्यमा पूर्वाधार संरचना निर्माण, सञ्चालन तथा सेवा प्रवाह गर्न विभिन्न तरिकाबाट परियोजना कार्यान्वयन गर्ने प्रबन्धलाई सार्वजनिक–निजी साझेदारी भनिन्छ । यसमा परियोजना कार्यान्वयनका लागि निर्माण तथा हस्तान्तरण; निर्माण, सञ्चालन तथा हस्तान्तरणलगायतका विभिन्न तरिका रहन सक्छन् । सरकारसँग रहेको वैधानिकता, विश्वसनीयता र जवाफदेहिता तथा निजी क्षेत्रमा रहेको नतिजामुखी कार्यसम्पादन शैली, दक्षता र व्यवस्थापकीय क्षमताको संयोजन गरी ठुला प्रकृतिका पूर्वाधार संरचना निर्माण तथा सञ्चालन गर्न यो मोडेल विश्वव्यापी रूपमा प्रचलित छ । नेपालको जलविद्युत् क्षेत्रमा सफल रूपमा कार्यान्वयन भएको यो मोडेल अन्य पूर्वाधार निर्माणका क्षेत्रमा अपेक्षाकृत रूपमा सफल हुन सकेको छैन । 

नेपालमा सार्वजनिक–निजी साझेदारीका परियोजना कार्यान्वयन गर्ने निकाय :

क)  स्थानीय तह :

– प्रचलित सङ्घीय कानुनबमोजिम स्थानीय तहको कार्यक्षेत्रमा परेका परियोजना भए सम्बन्धित स्थानीय तह,

ख)  प्रदेश तह :

– प्रचलित सङ्घीय कानुनबमोजिम प्रदेश तहको कार्यक्षेत्रमा परेका परियोजना भए सम्बन्धित प्रदेश सरकार,

ग)  नेपाल सरकारको सम्बन्धित मन्त्रालय वा निकाय :

– प्रचलित सङ्घीय कानुनबमोजिम सङ्घको अधिकार क्षेत्रमा परेका परियोजनामध्ये छ अर्बसम्म लागत अनुमान भएका जलविद्युत्लगायतका ऊर्जा परियोजनाबाहेकको अन्य परियोजना वा,

– दुई सय मेगावाट क्षमतासम्मको जलविद्युत्लगायतका ऊर्जा परियोजना, 

घ)  लगानी बोर्ड :

– छ अर्ब रुपियाँभन्दा बढी लागत अनुमान भएका जलविद्युत्लगायतका ऊर्जा परियोजनाबाहेकको अन्य परियोजना वा

– दुई सय मेगावाट क्षमताभन्दा बढीको जलविद्युत्लगायतका ऊर्जा परियोजना,

– यी परियोजना कार्यान्वयन गर्दा बोर्डले सम्बन्धित निकायसँग समन्वय गर्नुपर्ने ।

ङ)  अन्य व्यवस्था :

– प्रचलित कानुनबमोजिमको कुनै निकायले पहिचान गरी सूची स्वीकृत गरेको परियोजनाको हकमा सम्बन्धित निकाय र लगानी बोर्डबिचको आपसी समझदारी वा सम्झौताबाट कार्यान्वयन गर्न सकिने,

– स्थानीय वा प्रदेश तहको कार्यक्षेत्रमा परेका परियोजनामा विदेशी लगानी गर्ने व्यवस्था सङ्घीय कानुनबमोजिम हुने ।

सार्वजनिक–निजी साझेदारीका परियोजना कार्यान्वयन गर्ने तरिका :

पूर्वाधार संरचनासम्बन्धी कुनै परियोजना सार्वजनिक निजी साझेदारीबाट कार्यान्वयन गर्दा देहायमध्ये कुनै तरिका अपनाउन सकिन्छ :

– निर्माण तथा हस्तान्तरण,

– निर्माण, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण,

– निर्माण, स्वामित्वकरण, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण,

– निर्माण, हस्तान्तरण तथा सञ्चलान,

– लिज, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण,

– लिज, निर्माण, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण,

– व्यवस्थापन, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण,

– पुनस्र्थापना, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण ।

– सार्वजनिक–निजी साझेदारी मोडेलमा कार्यान्वयन गर्न नहुने परियोजना :

– सार्वजनिक–निजी साझेदारी तथा लगानी ऐनमा देहायका परियोजना सार्वजनिक निजी साझेदारीमा 

कार्यान्वयन नगरिने भनी यस मोडेलको सीमा निर्धारण गरिएको छ :

– वित्तीय, प्राविधिक वा सञ्चालनसम्बन्धी जोखिम निजी क्षेत्रलाई हस्तान्तरण नगरी निजी क्षेत्रबाट कुनै काम वा सेवा प्राप्त गर्ने उद्देश्यबाट सञ्चालन हुने परियोजना,

– राष्ट्रिय सुरक्षासँग सम्बन्धित परियोजना,

– लगानी बोर्डले तोकिदिएका परियोजना ।

– अन्त्यमा सरकार र निजी क्षेत्रका सबल पक्षको संयोजनबाट पूर्वाधार संरचना निर्माण गरी मुलुकको आर्थिक सामाजिक रूपान्तरणको गतिलाई तीव्र बनाउन सार्वजनिक–निजी साझेदारी मोडेल अवलम्बन गरिन्छ । लगानी बोर्डको पुनर्संरचना तथा बोर्डको सक्रियतामा प्रदेश तथा स्थानीय तहसम्म यस मोडेललाई आन्तरिकीकरण गर्दै सहज रूपमा परियोजना कार्यान्वयन गर्न सक्ने वातावरण निर्माण गर्न सकिएमा नेपालको पूर्वाधार विकास प्रयासले गति लिई तीव्र, दिगो र उच्च आर्थिक वृद्धिमा टेवा पुग्ने देखिन्छ । 

प्रस्तुतकर्ता : अर्जुन शर्मा